السلام عليكم و رحمة الله تعالى و بركاته
الموضوع للامانة منقول و لكن الغاية تبرر الوسيلة فالغاية هنا ان تعم الفائدة ونسهل على الطالب الجامعي الحصول على المعلومة
تقبلوا مروري وعسى ان ينال الموضوع اعجابكم
مقدمة
المبحث الأول: تعريفات القرار الإداري.
المطلب الأول: التعريف الفقهي.
الفرع الأول : الفقه الفرنسي
الفرع الثاني : الفقه العربي
المطلب الثاني: التعريف القضائي :
الفرع الأول : القضاء الفرنسي
الفرع الثاني : القضاء المصري
المبحث الثاني: عناصر القرار الإداري.
المطلب الأول: القرار الإداري صادرا عن سلطة إدارية و قابلا للتنفيذ.
الفرع الأول : القرار الإداري صادر عن سلطة إدارية
الفرع الثاني : القرار الإداري قابلا للتنفيذ.
المطلب الثاني: القرار الإداري عمل قانوني إنفرادي.
الفرع الأول : القرار الإداري عمل قانوني
الفرع الثاني: القرار الإداري عمل إنفرادي.
خاتمة :
المراجع :
مقدمة
يعتبر القرار الإداري أهم مظهر من مظاهر نشاط وامتيازات السلطة التي تتمتع بها الإدارة وتستمدها من القانون العام، إذ بواسطته تستطيع الإدارة بإرادتها المنفردة على خلاف القواعد العامة في القانون الخاص إنشاء حقوق أو فرض التزامات، ويرجع السبب في ذلك إلى أن الإدارة تهدف لتحقيق المصالح العامة والتي يجب تغليبها على المصالح الفردية الخاصة.
لذلك فإنه من الأهمية بمكان تحديد مفهوم القرار الإداري، الذي يعتبر من الأمور الصعبة في القانون الإداري، حيث أنه شكل وما زال يشكل موضوع دراسات وبحوث عديدة ومختلفة نظرا للنتائج المترتبة عنه خاصة في المنازعات الإدارية.
فعملية تعريف القرار الإداري تقتضي تضافر عدة طرق وأساليب ومن ثم وجب الجمع بين المعيارين الشكلي والموضوعي قصد تفادي إشكالات اختلاط القرار الإداري مع باقي أعمال الهيآت الإدارية وغير الإدارية لأن كل الأعمال الإدارية التي تصدرها الإدارة ليست بالضرورة قرارات إدارية لذا وجب تحديد هذا المفهوم سواء بالاعتماد على الاجتهاد القضائي باعتباره مصدرا من مصادر القانون الإداري أو من خلال التعريفات الفقهية.
وفي هذا السبيل، سنقسم العرض إلى مبحثين اثنين، الأول نخصصه لتعريف القرار الإداري، والثاني نتطرق فيه للعناصر التي تميزه عن غيره من الأعمال (المبحث الثاني)
المبحث الأول: تعريفات القرار الإداري.
نال موضوع القرار الإداري عناية الكثير من الفقهاء, كما أسهم القضاء الإداري في الكشف عن الكثير من ملامحه, وللوقوف على أهم هذه الاجتهادات نخصص المطلبين التاليين:
المطلب الأول: التعريف الفقهي.
لم يكن للفقه تعريف موحد للقرار الإداري، فهناك من الفقهاء من اكتفى بالتعريف الاجتهادي للقرار الإداري، ومنهم من وضع له تعريفا يشمل كل أنواع القرارات بما فيها تلك القرارات القابلة للطعن بالإلغاء لتجاوز حد السلطة. وسنعرض بعضا من آراء الفقه الفرنسي والعربي من تعريف للقرار الإداري، وذلك في الفرعين التاليين:
الفرع الأول : الفقه الفرنسي
قامت عدة محاولات من قبل الفقهاء الفرنسيين لتعريف القرار الإداري وتحديد طبيعته، حتى أدت كثرة هذه التعريفات إلى إيجاد ضبابية حول التعريف به، وفي هذا يقول Eisenman أن تعبير القرار الإداري المنفرد الطرف ليس موضوعا يتوافق جميع الفقهاء حوله، كما ليس له معنى أو مفهوم واحد بالنسبة لكل القانونيين، حيث نجد في الأدبيات القانونية أكثر من مفهوم للقرار الإداري. بل يمكن أن نرى في بعض الكتابات تعريفا أو مفهوما للقرار الإداري لا يتوافق أبدا مع الفكرة التي قصدها الكاتب مما يعزز الانطباعات الخاطئة حول القرار الإداري
إلا أن الدراسات المتخصصة التي قام بها بعض الفقهاء أزالت كل التباس وأوضحت الغموض الذي كان محيطا بالقرار الإداري، ومن بين هؤلاء الفقهاء نجد :
الفقيه M.Hauriou الذي عرف القرار الإداري بأنه: "إعلان الإدارة يقصد إحداث أثر قانوني إزاء الأفراد يصدر عن سلطة إدارية في صورة تنفيذية أي في صورة تؤدي إلى التنفيذ المباشر" . أما العلامة L. Duguit فقد عرفه بأنه كل عمل إداري يصدر بقصد تعديل الأوضاع القانونية كما هي قائمة وقت صدورها أو ما ستكون في لحظة مستقبلية
ويربط الفقيه de Laubadaire القرار الإداري بامتياز الأولية والتنفيذ التلقائي، فيقول بأن القرار الإداري هو العمل الذي يعتبر صادرا عن سلطة إدارية بخلاف العقد الذي يمكن أن يصدر عن الأفراد .أما الفقيهان J.Rivero & J.Waline فيعرفان القرار الإداري بأنه تصرف إرادي يهدف إلى إحداث تغيير في العلاقات القانونية الموجودة في اللحظة التي صدر فيها.
الفرع الثاني : الفقه العربي
في الفقه العربي، عرف الدكتور سليمان الطماوي القرار الإداري بأنه كل عملٍ صادر من فرد أو هيئة تابعة للإدارة أثناء أداء وظيفتها، وعرَّفه الدكتور فوزت فرحات بأنه العمل القانوني الذي تتخذه السلطة الإدارية بنفسها لتعدل بموجبه أو ترفض تعديل حقوق أو موجبات المواطنين بغض النظر عن موافقتهم، وسماه ب "القرار الإداري المنفرد الطرف" أما د.محمد كامل ليله فعرف القرار الإداري بأنه تصرف منفرد تفصح به الإدارة عن إرادتها بواسطة موظف مختص بقصد إحداث آثار قانونية ودون توقف على رضاء شخص طبيعي أو معنوي ويمكن أن يرتب له هذا التصرف حقا أو يفرض عليه واجبا ،وعند الفقيه عبد الغني بسيوني فإن القرار الإداري هو كل عملٌ قانوني نهائي يصدر من سلطة إدارية وطنية بإرادتها المنفردة وتترتب عليه آثار قانونية معينة .
وعرف القرار الإداري حسب الدكتورة مليكة الصروخ بأنه إفصاح الإدارة عن إرادتها المنفردة والملزمة بمقتضى ما لها من سلطة عامة تقررها القوانين والمراسيم وذلك بقصد إنشاء أو تعديل أو إلغاء أحد المراكز القانونية متى كان ذلك ممكنا عملا وجائزا قانونا وكان الهدف منه تحقيق مصلحة عامة . أما الأستاذ عبد القادر باينة فقد عرف القرار الإداري بأنه الوسيلة التي تفصح فيها الإدارة عن إرادتها المنفردة والملزمة طبقا للقانون من أجل إحداث مراكز قانونية في نطاق تحقيق المصلحة العامة.
وحسب ما جاء به أغلب الفقهاء فإن القرار الإداري "هو عمل قانوني صادر عن السلطة الإدارية أو شخص يمارس السلطة الإدارية بإرادتها المنفردة يؤثر على حقوق وواجبات الغير دون موافقتهم".
المطلب الثاني: التعريف القضائي :
الفرع الأول : القضاء الفرنسي
لاستخلاص تعريف للقرار الإداري في الاجتهاد القضائي الفرنسي، نطلع على بعض الأحكام التي جاءت في هذا الصدد، ففي حكم ville de paris نجد بأن مجلس الدولة رد المراجعة لأن القرار المطعون فيه لا يؤلف قرارا يلحق مظلمة بذاته، وتبعا لذلك فإنه لن يؤدي مباشرة لفتح باب المراجعة القضائية . وفي الحكم الشهير Dame cachet ورد في الحيثية الخامسة من هذا الحكم، بأن قرار مدير التسجيل، له خاصية القرار النافذ ويخلق حقوقا، ولا يمكن للوزير – تطبيق للمبادئ العامة للقانون – أن يعدله لأسباب قانونية وضمن المهلة المقررة . وفي اجتهادات سمي القرار الإداري بأنه التصرف الذي يلحق بذاته آثار قانونية بالرغم من معارضة المعنيين به . وعرف أيضا بأنه: "إفصاح الإدارة العامة عن إرادتها الملزمة بما لها من سلطة عامة بمقتضى القوانين واللوائح ويكون من شأنه إنشاء أو تعديل أو إلغاء مركز قانوني معين متى كان ذلك ممكنا وجائزا شرعا، وكان القصد منه ابتغاء المصلحة العامة .
الفرع الثاني : القضاء المصري
يعرف مجلس الدولة المصري القرار الإداري بأنه: "إفصاح الإدارة عن إرادتها الملزمة بمالها من سلطة بمقتضى القوانين واللوائح وذلك يقصد إحداث مركز قانوني معين متى كان ذلك ممكنا وجائزا قانونا وكان الباعث ابتغاء مصلحة عامة .
وبملاحظة التعريف يتبين أن مجلس الدولة المصري لم يقف عند حد تبيان المقصود بالقرار الإداري وإنما تعدى إلى بيان شروط صحته وإمكانية تنفيذه مع أن القرار الإداري يعتبر موجودا من الناحية القانونية ولو لحق به عيب من العيوب التي تجعله قابلا للإبطال (قابلا للطعن بالإلغاء) ويكون موجودا أيضا ولو كان تنفيذه مستحيلا، كما يعاب على هذا التعريف أنه استعمل عبارة "إفصاح الإدارة" في حين أن القرار الإداري قد يكون ضمنيا-يستفاد من سكوت الإدارة إذن فالقرار الإداري قد يكون إيجابيا صريحا وقد يكون سلبيا (ضمنيا).
وقد تداركت المحكمة الإدارية العليا هذه النقطة، وذلك في الطعن رقم 1508 خلال الجلسة التي كانت بتاريخ¬ 02/06/1985 حين ذهبت إلى أنه "...إذا التزمت الإدارة جانب الصمت إزاء الطلب المقدم إليها، عد ذلك من جانبها قرارا سلبيا بالرفض يمكن الطعن عليه بالإلغاء، إذا كان لذلك مقتضى"
المبحث الثاني: عناصر القرار الإداري.
إن الأعمال التي تتولاها الإدارة ليست كلها قرارات إدارية، ذلك أن أعمال الإدارة مختلفة فهناك من الأعمال ما تتمتع بالطابع القانوني وممن تفتقد لهذا الطابع وإذا كانت قانونية انقسمت إلى أعمال انفرادية وأخرى اتفاقية ومن الأعمال الانفرادية ما يحمل بين طياته امتيازات السلطة العامة ومنها ممن تفتقد إلى ذلك.
وإلى جانب كل هذا، توجد ضمن الأعمال التي تقوم بها الإدارة أعمال تتصف بالطبيعة الإدارية لأنها مندرجة ضمن عملية الاضطلاع بالوظيفة الإدارية، كما توجد فئة من الأعمال تخضع بطبيعتها إلى أحكام القانون الخاص.
إن هذا التداخل بين مجموع فئات الأعمال التي تتولاها الإدارة العامة يقتضي لتشخيص القرار الإداري التأكد من العناصر المميزة له وهذا لتفرقته عن باقي الأعمال الشبيهة به، وعموما ومن كل ما تقدم يمكن القول بأن يوجد القرار الإداري عندما يجتمع فيه الشروط والعناصر التالية:
- العنصر الأول: صدوره عن سلطة إدارية.
- العنصر الثاني: أن يكون للقرار الإداري تنفيذي.
- العنصر الثالث: أن يكون عمل قانوني إنفرادي.
وسنحاول دراسة هذه العناصر من خلال مطلبين اثنين، وذلك بشرح وتفصيل هذه العناصر والإشكالات المثارة بشأنها.
المطلب الأول: القرار الإداري صادرا عن سلطة إدارية و قابلا للتنفيذ.
الفرع الأول : القرار الإداري صادر عن سلطة إدارية
يشترط في القرار الإداري أن يصدر من سلطة إدارية وطنية سواء أكانت داخل حدود الدولة أو خارجها من دون النظر إلى مركزية السلطة أو عدم مركزيتها , والعبرة في تحديد ما إذا كانت الجهة التي أصدرت القرار وطنية أم لا ليس بجنسية أعضائها , وإنما بمصدر السلطة التي تستمد منها ولاية إصدار القرار .
ولنكون أمام قرار إداري ينبغي أن يصدر هذا القرار من شخص عام له الصفة الإدارية وقت إصداره ولا عبرة بتغير صفته بعد ذلك , وهو ما يميز القرار الإداري عن الأعمال التشريعية والقضائية (العرض الثاني)، إذ يتم النظر إلى صفة الجهة التي قامت بالعمل والإجراءات المتبعة في إصداره .
ووفقاً لهذا الشرط لا يمكن اعتبار القرارات الصادرة عن أشخاص القانون الخاص قرارات إدارية إلا في حالتين اعترف فيهما القضاء الإداري بالصفة الإدارية للقرارات الصادرة من أشخاص القانون الخاص.
الحالة الأولى تتعلق بالقرارات الصادرة عن الموظف الفعلي أو الظاهر, وهو شخص تدخل خلافاً للقانون في ممارسة اختصاصات وظيفة عامة, متخذاً مظهر الموظف القانوني المختص. وتقوم هذه النظرية على أساس فكرة الظاهر والتي ترمي إلى حماية الغير حسن النية الذي تعامل –دون علم بحقيقة الأمر- مع من ظهر بمظهر الموظف العام المعين بطريقة قانونية صحيحة، ثم اتضح بعد ذلك عدم صحة تعيينه، وتعتبر التصرفات والقرارات الصادرة عن هذا الموظف الفعلي صحيحة وإن ألغي تعيينه فيما بعد .
. أما في الحالة الثانية فتتعلق بالقرارات الصادرة من ملتزم المرافق العامة، وهي قرارات تتخذ من أشخاص عاديين في حالات استثنائية كحالة الحرب أو اختلال نظام الحكم في الدولة. وتقوم هذه النظرية على أساس الضرورات العملية ومبدأ سير المرفق العام بانتظام واضطراد . وبذلك فإن مثل هذه القرارات صحيحة ولها مفعولها القانوني.
الفرع الثاني : القرار الإداري قابلا للتنفيذ.
لكي تكتمل في القرار شروط قرار إداري، يجب أن يكون تنفيذي أي لا يحتاج إلى أي إجراء لاحق، بمعنى أن يصدر القرار الإداري عن سلطة إدارية تملك حق إصداره دون حاجة إلى تصديق سلطة إدارية أخرى.
فلا يقبل الطعن بالإلغاء ضد القرار الذي يحتاج لتنفيذه التصديق عليه من الرئيس أو اعتماده من جهة إدارية أخرى. كذلك لا يجوز الطعن بالإلغاء في الإجراءات التحضيرية التي تسبق اتخاذ القرار النهائي.
ولقد أكد المجلس الأعلى بأن الأعمال التحضيرية غير قابلة للطعن بالإلغاء حيث قضى في أحد أحكامه: "بأنه لا يكون قابلا للطعن عن طريق دعوى الإلغاء بسبب الشطط في استعمال السلطة مجرد عمل تحضيري لا يؤثر في الوضع القانوني للطالب الذي يحتفظ بحقه في إقامة دعوى الإبطال عند صدور قرار نهائي".
فالاقتراح والإنذار يعتبران من الإجراءات التحضيرية التي لا تحمل الطابع التنفيذي لأنه ليست لها أية نتائج على الطاعن. أما المنشورات أو الدوريات الداخلية التي تصدرها الإدارة لتسيير مصالحها، فلا تعتبر قرارات إدارية قابلة للطعن بالإلغاء طالما أنها مجرد توجيهات تذكر فقط بالقواعد التنظيمية أو التشريعية، وليس لها أي تأثير قانوني على وضعية الطاعن.
ويجب التمييز بصدد الدوريات والمنشورات بين الدوريات التي تعتبر مجرد إجراءات داخلية فهي غير قابلة للطعن لأنها ليست قرارات إدارية تحمل طابعا تنفيذيا وبين الدوريات التي تدخل تعديلات جديدة والتي تكتسب طابعا تنظيميا وتعتبر بالتالي قرارات إدارية تحمل طابعا تنفيذيا.
وفي هذا الصدد فرق الفقه والقضاء بين المنشور التفسيري (circulaire interprétative) والمنشور التنظيمي (circulaire réglementaire) وحسب هذه التفرقة فإن المنشور التفسيري هو الذي لا يضيف قاعدة قانونية إلى النص موضوع التفسير ولا يمس بمراكز قانونية أي أنه لا يلحق أذى بذاته والمنشور (التنظيمي هو الذي يضع قواعد جديدة ويحدث آثار قانونية جديدة وبالتالي يصنف ضمن القرارات الإدارية القابلة لرقابة قضاء الإلغاء.
المطلب الثاني: القرار الإداري عمل قانوني إنفرادي.
أن يكون عملا قانونيا منفردا أي صادر بإرادة الإدارة وحدها، وكون القرار عملا قانونيا يعني عدم جواز الطعن بالإلغاء في الأعمال المادية التي تصدر عن الإدارة لأن العمل المادي لا تترتب عليه آثار قانونية، وبالتالي فإن العمل القانوني مرادف لمفهومه للعمل الإداري الذي يهدف إلى إحداث آثار قانونية، وينتج من هذا القول القرار الإداري بوصفه عملا قانونيا يختلف اختلافا جدريا عن الأعمال المادية إدارية كانت أم غير إدارية ومن ثم وجب التمييز بين الأعمال القانونية والأعمال المادية للإدارية.
الفرع الأول : القرار الإداري عمل قانوني
العمل القانوني هو ذلك العمل الذي تقوم به الإدارة عند ممارسة وظيفتها قصد ترتيب آثار قانونية إما بإنشاء أو تعديل أو إلغاء مركز قانوني سواء أكان عام أو خاص، فالعمل القانوني يخلق حقوق ويرتب التزامات ومثال ذلك: قرار تعيين موظف، فآثاره القانونية هي خلق حقوق يتمتع بها الموظف كحقه في الراتب وحقه في إعطاء الأوامر للموظفين، حقه في المنح العائلية، وكذلك ترتيب التزامات كالتزامه التحفظ أو حفظ السر المهني .
ويتميز العمل القانوني عن العمل المادي، ذلك أن هذا الأخير يقصد به عملية تنفيذ مادية تستهدف نتيجة واقعية، دون قصد ترتيب آثار قانونية بإنشاء أو إلغاء أو تعديل مركز قانوني معين-مثل عملية هدم مبنى آيل للسقوط أو المنع المادي من المرور من قبل الشرطة وهذا بتشكيل حزام أمني.
إلا أنه وخلافا لما هو معتقد، فقد يخلق العمل المادي والذي هو مجرد واقعة في بعض الأحيان آثار قانونية كما يعتبر سكوت الإدارة مثلا لمدة معينة، قرارا إداريا حقيقيا وإن كان سكوت الإدارة من حيث المبدأ يعبر عن قرار رفض فقد يمثل أحيانا قبول . هذا وتجدر الإشارة بأنه في بعض الأحيان قد يتقلب القرار الإداري إلى مجرد حادثة مادية وتتحقق هذه الحالة عندما يكون القرار قد اتخذ بمعزل تماما عن القانون أو أنه مس بصفة واضحة.
الفرع الثاني: القرار الإداري عمل إنفرادي.
يقصد بالقرار الانفرادي القرار الصادر عن إرادة واحدة وهي إرادة الإدارة، إلا أن هذا لا يعني حتما ودائما صدوره عن هيئة أو عون إداري واحد(5) فالطبيعة الانفرادية للقرار قد تشمل في بعض الحالات تدخل عدة هيئات أو عدة إدارات في تحضير القرار، وفي هذه الصورة لا تعتبر التعددية متعارضة مع الطبيعة الانفرادية للقرار، ذلك أنها تقتضي في الأخير تدخل إرادة هيئة واحدة وذلك عندما يتطلب تحضير القرار تدخل عدة هيئات بقصد الاستشارة فقط، ومن ثمة فإن القرار لا يتخذ ولا يصادق عليه إلا من قبل هيئة واحدة وبهذا تكرس الانفرادية (6) لكن تتعقد هذه الحالة عندما يسمح القانون لعدة هيئات بالمصادقة على قرارات ومثالها القرارات المصادق عليها من طرف رئيسي جماعتين فهو نتاج إرادتين أو أكثر وبالرغم من ذلك تعد قرارات انفرادية في آثارها من حيث أن الذين تمسهم هذه القرارات لم يشاركوا إطلاقا في اتخاذها.
إذن فالعبرة في صفة الانفرادية هو إجراء المصادقة الذي تتولاه إدارة واحدة لهيئة إدارية ما وبهذه الميزة يختلف القرار الإداري عن العقد الإداري باعتباره عملا إداريا قانونيا اتفاقيا و رضائيا ينشأ بتوافق إرادتين متقابلتين إرادة السلطة الإدارية وإرادة الطرف المتعاقد(1).
وبالنتيجة فلا يعتبر قرارا إداريا العمل القانوني الذي يكون بتطابق إرادتين ويستوي في ذلك أن يكون كلا الطرفين سلطة إدارية أو أن يكون أحد الطرفين سلطة إدارية والطرف الآخر فردا أو هيئة خاصة ففي كلتا الحالتين يعتبر العمل عقد أو اتفاقا إداريا.
كما أن اشتراك أكثر من فرد في تكوين العمل القانوني الإداري كل منهم يعمل في مرحلة من مراحل تكوينية لا ينفي عنه صفة الانفرادية طالما أنهم يعملون جميعا كطرف واحد ولحساب جهة إدارية واحدة، وتجدر الإشارة هنا أن القضاء الفرنسي قد أخذ بفكرة الأعمال الإدارية المنفردة والتي مؤداها أنه إذا كان العمل القانوني مركبا (يشمل عدة قرارات) وكان بالإمكان أحد هذه القرارات جاز الطعن فيهما على وجه الاستقلال.
خاتمة :
مما سبق يتضح بأن القرار الإداري هو انعكاس لاختصاص أساسي تنفرد به السلطات العمومية، هذا الاختصاص الذي يمكن الإدارة بواسطته أن تعمل على خلق أوضاع قانونية جديدة أو تعديل أوضاع قانونية قائمة أو إلغائها، ومعنى ذلك أن الأمر يتعلق بإنتاج آثار قانونية .
وحيث أن هناك بعض القرارات التي يمكن أن تتشابه مع القرارات الإدارية كقرارات السلطتين التشريعية أو القضائية، فإنه وجب تحديد المعايير المميزة للقرار الإداري وهذا ما سيعمل العرض الثاني إن شاء الله من توضيحه.
الموضوع للامانة منقول و لكن الغاية تبرر الوسيلة فالغاية هنا ان تعم الفائدة ونسهل على الطالب الجامعي الحصول على المعلومة
تقبلوا مروري وعسى ان ينال الموضوع اعجابكم
مقدمة
المبحث الأول: تعريفات القرار الإداري.
المطلب الأول: التعريف الفقهي.
الفرع الأول : الفقه الفرنسي
الفرع الثاني : الفقه العربي
المطلب الثاني: التعريف القضائي :
الفرع الأول : القضاء الفرنسي
الفرع الثاني : القضاء المصري
المبحث الثاني: عناصر القرار الإداري.
المطلب الأول: القرار الإداري صادرا عن سلطة إدارية و قابلا للتنفيذ.
الفرع الأول : القرار الإداري صادر عن سلطة إدارية
الفرع الثاني : القرار الإداري قابلا للتنفيذ.
المطلب الثاني: القرار الإداري عمل قانوني إنفرادي.
الفرع الأول : القرار الإداري عمل قانوني
الفرع الثاني: القرار الإداري عمل إنفرادي.
خاتمة :
المراجع :
مقدمة
يعتبر القرار الإداري أهم مظهر من مظاهر نشاط وامتيازات السلطة التي تتمتع بها الإدارة وتستمدها من القانون العام، إذ بواسطته تستطيع الإدارة بإرادتها المنفردة على خلاف القواعد العامة في القانون الخاص إنشاء حقوق أو فرض التزامات، ويرجع السبب في ذلك إلى أن الإدارة تهدف لتحقيق المصالح العامة والتي يجب تغليبها على المصالح الفردية الخاصة.
لذلك فإنه من الأهمية بمكان تحديد مفهوم القرار الإداري، الذي يعتبر من الأمور الصعبة في القانون الإداري، حيث أنه شكل وما زال يشكل موضوع دراسات وبحوث عديدة ومختلفة نظرا للنتائج المترتبة عنه خاصة في المنازعات الإدارية.
فعملية تعريف القرار الإداري تقتضي تضافر عدة طرق وأساليب ومن ثم وجب الجمع بين المعيارين الشكلي والموضوعي قصد تفادي إشكالات اختلاط القرار الإداري مع باقي أعمال الهيآت الإدارية وغير الإدارية لأن كل الأعمال الإدارية التي تصدرها الإدارة ليست بالضرورة قرارات إدارية لذا وجب تحديد هذا المفهوم سواء بالاعتماد على الاجتهاد القضائي باعتباره مصدرا من مصادر القانون الإداري أو من خلال التعريفات الفقهية.
وفي هذا السبيل، سنقسم العرض إلى مبحثين اثنين، الأول نخصصه لتعريف القرار الإداري، والثاني نتطرق فيه للعناصر التي تميزه عن غيره من الأعمال (المبحث الثاني)
المبحث الأول: تعريفات القرار الإداري.
نال موضوع القرار الإداري عناية الكثير من الفقهاء, كما أسهم القضاء الإداري في الكشف عن الكثير من ملامحه, وللوقوف على أهم هذه الاجتهادات نخصص المطلبين التاليين:
المطلب الأول: التعريف الفقهي.
لم يكن للفقه تعريف موحد للقرار الإداري، فهناك من الفقهاء من اكتفى بالتعريف الاجتهادي للقرار الإداري، ومنهم من وضع له تعريفا يشمل كل أنواع القرارات بما فيها تلك القرارات القابلة للطعن بالإلغاء لتجاوز حد السلطة. وسنعرض بعضا من آراء الفقه الفرنسي والعربي من تعريف للقرار الإداري، وذلك في الفرعين التاليين:
الفرع الأول : الفقه الفرنسي
قامت عدة محاولات من قبل الفقهاء الفرنسيين لتعريف القرار الإداري وتحديد طبيعته، حتى أدت كثرة هذه التعريفات إلى إيجاد ضبابية حول التعريف به، وفي هذا يقول Eisenman أن تعبير القرار الإداري المنفرد الطرف ليس موضوعا يتوافق جميع الفقهاء حوله، كما ليس له معنى أو مفهوم واحد بالنسبة لكل القانونيين، حيث نجد في الأدبيات القانونية أكثر من مفهوم للقرار الإداري. بل يمكن أن نرى في بعض الكتابات تعريفا أو مفهوما للقرار الإداري لا يتوافق أبدا مع الفكرة التي قصدها الكاتب مما يعزز الانطباعات الخاطئة حول القرار الإداري
إلا أن الدراسات المتخصصة التي قام بها بعض الفقهاء أزالت كل التباس وأوضحت الغموض الذي كان محيطا بالقرار الإداري، ومن بين هؤلاء الفقهاء نجد :
الفقيه M.Hauriou الذي عرف القرار الإداري بأنه: "إعلان الإدارة يقصد إحداث أثر قانوني إزاء الأفراد يصدر عن سلطة إدارية في صورة تنفيذية أي في صورة تؤدي إلى التنفيذ المباشر" . أما العلامة L. Duguit فقد عرفه بأنه كل عمل إداري يصدر بقصد تعديل الأوضاع القانونية كما هي قائمة وقت صدورها أو ما ستكون في لحظة مستقبلية
ويربط الفقيه de Laubadaire القرار الإداري بامتياز الأولية والتنفيذ التلقائي، فيقول بأن القرار الإداري هو العمل الذي يعتبر صادرا عن سلطة إدارية بخلاف العقد الذي يمكن أن يصدر عن الأفراد .أما الفقيهان J.Rivero & J.Waline فيعرفان القرار الإداري بأنه تصرف إرادي يهدف إلى إحداث تغيير في العلاقات القانونية الموجودة في اللحظة التي صدر فيها.
الفرع الثاني : الفقه العربي
في الفقه العربي، عرف الدكتور سليمان الطماوي القرار الإداري بأنه كل عملٍ صادر من فرد أو هيئة تابعة للإدارة أثناء أداء وظيفتها، وعرَّفه الدكتور فوزت فرحات بأنه العمل القانوني الذي تتخذه السلطة الإدارية بنفسها لتعدل بموجبه أو ترفض تعديل حقوق أو موجبات المواطنين بغض النظر عن موافقتهم، وسماه ب "القرار الإداري المنفرد الطرف" أما د.محمد كامل ليله فعرف القرار الإداري بأنه تصرف منفرد تفصح به الإدارة عن إرادتها بواسطة موظف مختص بقصد إحداث آثار قانونية ودون توقف على رضاء شخص طبيعي أو معنوي ويمكن أن يرتب له هذا التصرف حقا أو يفرض عليه واجبا ،وعند الفقيه عبد الغني بسيوني فإن القرار الإداري هو كل عملٌ قانوني نهائي يصدر من سلطة إدارية وطنية بإرادتها المنفردة وتترتب عليه آثار قانونية معينة .
وعرف القرار الإداري حسب الدكتورة مليكة الصروخ بأنه إفصاح الإدارة عن إرادتها المنفردة والملزمة بمقتضى ما لها من سلطة عامة تقررها القوانين والمراسيم وذلك بقصد إنشاء أو تعديل أو إلغاء أحد المراكز القانونية متى كان ذلك ممكنا عملا وجائزا قانونا وكان الهدف منه تحقيق مصلحة عامة . أما الأستاذ عبد القادر باينة فقد عرف القرار الإداري بأنه الوسيلة التي تفصح فيها الإدارة عن إرادتها المنفردة والملزمة طبقا للقانون من أجل إحداث مراكز قانونية في نطاق تحقيق المصلحة العامة.
وحسب ما جاء به أغلب الفقهاء فإن القرار الإداري "هو عمل قانوني صادر عن السلطة الإدارية أو شخص يمارس السلطة الإدارية بإرادتها المنفردة يؤثر على حقوق وواجبات الغير دون موافقتهم".
المطلب الثاني: التعريف القضائي :
الفرع الأول : القضاء الفرنسي
لاستخلاص تعريف للقرار الإداري في الاجتهاد القضائي الفرنسي، نطلع على بعض الأحكام التي جاءت في هذا الصدد، ففي حكم ville de paris نجد بأن مجلس الدولة رد المراجعة لأن القرار المطعون فيه لا يؤلف قرارا يلحق مظلمة بذاته، وتبعا لذلك فإنه لن يؤدي مباشرة لفتح باب المراجعة القضائية . وفي الحكم الشهير Dame cachet ورد في الحيثية الخامسة من هذا الحكم، بأن قرار مدير التسجيل، له خاصية القرار النافذ ويخلق حقوقا، ولا يمكن للوزير – تطبيق للمبادئ العامة للقانون – أن يعدله لأسباب قانونية وضمن المهلة المقررة . وفي اجتهادات سمي القرار الإداري بأنه التصرف الذي يلحق بذاته آثار قانونية بالرغم من معارضة المعنيين به . وعرف أيضا بأنه: "إفصاح الإدارة العامة عن إرادتها الملزمة بما لها من سلطة عامة بمقتضى القوانين واللوائح ويكون من شأنه إنشاء أو تعديل أو إلغاء مركز قانوني معين متى كان ذلك ممكنا وجائزا شرعا، وكان القصد منه ابتغاء المصلحة العامة .
الفرع الثاني : القضاء المصري
يعرف مجلس الدولة المصري القرار الإداري بأنه: "إفصاح الإدارة عن إرادتها الملزمة بمالها من سلطة بمقتضى القوانين واللوائح وذلك يقصد إحداث مركز قانوني معين متى كان ذلك ممكنا وجائزا قانونا وكان الباعث ابتغاء مصلحة عامة .
وبملاحظة التعريف يتبين أن مجلس الدولة المصري لم يقف عند حد تبيان المقصود بالقرار الإداري وإنما تعدى إلى بيان شروط صحته وإمكانية تنفيذه مع أن القرار الإداري يعتبر موجودا من الناحية القانونية ولو لحق به عيب من العيوب التي تجعله قابلا للإبطال (قابلا للطعن بالإلغاء) ويكون موجودا أيضا ولو كان تنفيذه مستحيلا، كما يعاب على هذا التعريف أنه استعمل عبارة "إفصاح الإدارة" في حين أن القرار الإداري قد يكون ضمنيا-يستفاد من سكوت الإدارة إذن فالقرار الإداري قد يكون إيجابيا صريحا وقد يكون سلبيا (ضمنيا).
وقد تداركت المحكمة الإدارية العليا هذه النقطة، وذلك في الطعن رقم 1508 خلال الجلسة التي كانت بتاريخ¬ 02/06/1985 حين ذهبت إلى أنه "...إذا التزمت الإدارة جانب الصمت إزاء الطلب المقدم إليها، عد ذلك من جانبها قرارا سلبيا بالرفض يمكن الطعن عليه بالإلغاء، إذا كان لذلك مقتضى"
المبحث الثاني: عناصر القرار الإداري.
إن الأعمال التي تتولاها الإدارة ليست كلها قرارات إدارية، ذلك أن أعمال الإدارة مختلفة فهناك من الأعمال ما تتمتع بالطابع القانوني وممن تفتقد لهذا الطابع وإذا كانت قانونية انقسمت إلى أعمال انفرادية وأخرى اتفاقية ومن الأعمال الانفرادية ما يحمل بين طياته امتيازات السلطة العامة ومنها ممن تفتقد إلى ذلك.
وإلى جانب كل هذا، توجد ضمن الأعمال التي تقوم بها الإدارة أعمال تتصف بالطبيعة الإدارية لأنها مندرجة ضمن عملية الاضطلاع بالوظيفة الإدارية، كما توجد فئة من الأعمال تخضع بطبيعتها إلى أحكام القانون الخاص.
إن هذا التداخل بين مجموع فئات الأعمال التي تتولاها الإدارة العامة يقتضي لتشخيص القرار الإداري التأكد من العناصر المميزة له وهذا لتفرقته عن باقي الأعمال الشبيهة به، وعموما ومن كل ما تقدم يمكن القول بأن يوجد القرار الإداري عندما يجتمع فيه الشروط والعناصر التالية:
- العنصر الأول: صدوره عن سلطة إدارية.
- العنصر الثاني: أن يكون للقرار الإداري تنفيذي.
- العنصر الثالث: أن يكون عمل قانوني إنفرادي.
وسنحاول دراسة هذه العناصر من خلال مطلبين اثنين، وذلك بشرح وتفصيل هذه العناصر والإشكالات المثارة بشأنها.
المطلب الأول: القرار الإداري صادرا عن سلطة إدارية و قابلا للتنفيذ.
الفرع الأول : القرار الإداري صادر عن سلطة إدارية
يشترط في القرار الإداري أن يصدر من سلطة إدارية وطنية سواء أكانت داخل حدود الدولة أو خارجها من دون النظر إلى مركزية السلطة أو عدم مركزيتها , والعبرة في تحديد ما إذا كانت الجهة التي أصدرت القرار وطنية أم لا ليس بجنسية أعضائها , وإنما بمصدر السلطة التي تستمد منها ولاية إصدار القرار .
ولنكون أمام قرار إداري ينبغي أن يصدر هذا القرار من شخص عام له الصفة الإدارية وقت إصداره ولا عبرة بتغير صفته بعد ذلك , وهو ما يميز القرار الإداري عن الأعمال التشريعية والقضائية (العرض الثاني)، إذ يتم النظر إلى صفة الجهة التي قامت بالعمل والإجراءات المتبعة في إصداره .
ووفقاً لهذا الشرط لا يمكن اعتبار القرارات الصادرة عن أشخاص القانون الخاص قرارات إدارية إلا في حالتين اعترف فيهما القضاء الإداري بالصفة الإدارية للقرارات الصادرة من أشخاص القانون الخاص.
الحالة الأولى تتعلق بالقرارات الصادرة عن الموظف الفعلي أو الظاهر, وهو شخص تدخل خلافاً للقانون في ممارسة اختصاصات وظيفة عامة, متخذاً مظهر الموظف القانوني المختص. وتقوم هذه النظرية على أساس فكرة الظاهر والتي ترمي إلى حماية الغير حسن النية الذي تعامل –دون علم بحقيقة الأمر- مع من ظهر بمظهر الموظف العام المعين بطريقة قانونية صحيحة، ثم اتضح بعد ذلك عدم صحة تعيينه، وتعتبر التصرفات والقرارات الصادرة عن هذا الموظف الفعلي صحيحة وإن ألغي تعيينه فيما بعد .
. أما في الحالة الثانية فتتعلق بالقرارات الصادرة من ملتزم المرافق العامة، وهي قرارات تتخذ من أشخاص عاديين في حالات استثنائية كحالة الحرب أو اختلال نظام الحكم في الدولة. وتقوم هذه النظرية على أساس الضرورات العملية ومبدأ سير المرفق العام بانتظام واضطراد . وبذلك فإن مثل هذه القرارات صحيحة ولها مفعولها القانوني.
الفرع الثاني : القرار الإداري قابلا للتنفيذ.
لكي تكتمل في القرار شروط قرار إداري، يجب أن يكون تنفيذي أي لا يحتاج إلى أي إجراء لاحق، بمعنى أن يصدر القرار الإداري عن سلطة إدارية تملك حق إصداره دون حاجة إلى تصديق سلطة إدارية أخرى.
فلا يقبل الطعن بالإلغاء ضد القرار الذي يحتاج لتنفيذه التصديق عليه من الرئيس أو اعتماده من جهة إدارية أخرى. كذلك لا يجوز الطعن بالإلغاء في الإجراءات التحضيرية التي تسبق اتخاذ القرار النهائي.
ولقد أكد المجلس الأعلى بأن الأعمال التحضيرية غير قابلة للطعن بالإلغاء حيث قضى في أحد أحكامه: "بأنه لا يكون قابلا للطعن عن طريق دعوى الإلغاء بسبب الشطط في استعمال السلطة مجرد عمل تحضيري لا يؤثر في الوضع القانوني للطالب الذي يحتفظ بحقه في إقامة دعوى الإبطال عند صدور قرار نهائي".
فالاقتراح والإنذار يعتبران من الإجراءات التحضيرية التي لا تحمل الطابع التنفيذي لأنه ليست لها أية نتائج على الطاعن. أما المنشورات أو الدوريات الداخلية التي تصدرها الإدارة لتسيير مصالحها، فلا تعتبر قرارات إدارية قابلة للطعن بالإلغاء طالما أنها مجرد توجيهات تذكر فقط بالقواعد التنظيمية أو التشريعية، وليس لها أي تأثير قانوني على وضعية الطاعن.
ويجب التمييز بصدد الدوريات والمنشورات بين الدوريات التي تعتبر مجرد إجراءات داخلية فهي غير قابلة للطعن لأنها ليست قرارات إدارية تحمل طابعا تنفيذيا وبين الدوريات التي تدخل تعديلات جديدة والتي تكتسب طابعا تنظيميا وتعتبر بالتالي قرارات إدارية تحمل طابعا تنفيذيا.
وفي هذا الصدد فرق الفقه والقضاء بين المنشور التفسيري (circulaire interprétative) والمنشور التنظيمي (circulaire réglementaire) وحسب هذه التفرقة فإن المنشور التفسيري هو الذي لا يضيف قاعدة قانونية إلى النص موضوع التفسير ولا يمس بمراكز قانونية أي أنه لا يلحق أذى بذاته والمنشور (التنظيمي هو الذي يضع قواعد جديدة ويحدث آثار قانونية جديدة وبالتالي يصنف ضمن القرارات الإدارية القابلة لرقابة قضاء الإلغاء.
المطلب الثاني: القرار الإداري عمل قانوني إنفرادي.
أن يكون عملا قانونيا منفردا أي صادر بإرادة الإدارة وحدها، وكون القرار عملا قانونيا يعني عدم جواز الطعن بالإلغاء في الأعمال المادية التي تصدر عن الإدارة لأن العمل المادي لا تترتب عليه آثار قانونية، وبالتالي فإن العمل القانوني مرادف لمفهومه للعمل الإداري الذي يهدف إلى إحداث آثار قانونية، وينتج من هذا القول القرار الإداري بوصفه عملا قانونيا يختلف اختلافا جدريا عن الأعمال المادية إدارية كانت أم غير إدارية ومن ثم وجب التمييز بين الأعمال القانونية والأعمال المادية للإدارية.
الفرع الأول : القرار الإداري عمل قانوني
العمل القانوني هو ذلك العمل الذي تقوم به الإدارة عند ممارسة وظيفتها قصد ترتيب آثار قانونية إما بإنشاء أو تعديل أو إلغاء مركز قانوني سواء أكان عام أو خاص، فالعمل القانوني يخلق حقوق ويرتب التزامات ومثال ذلك: قرار تعيين موظف، فآثاره القانونية هي خلق حقوق يتمتع بها الموظف كحقه في الراتب وحقه في إعطاء الأوامر للموظفين، حقه في المنح العائلية، وكذلك ترتيب التزامات كالتزامه التحفظ أو حفظ السر المهني .
ويتميز العمل القانوني عن العمل المادي، ذلك أن هذا الأخير يقصد به عملية تنفيذ مادية تستهدف نتيجة واقعية، دون قصد ترتيب آثار قانونية بإنشاء أو إلغاء أو تعديل مركز قانوني معين-مثل عملية هدم مبنى آيل للسقوط أو المنع المادي من المرور من قبل الشرطة وهذا بتشكيل حزام أمني.
إلا أنه وخلافا لما هو معتقد، فقد يخلق العمل المادي والذي هو مجرد واقعة في بعض الأحيان آثار قانونية كما يعتبر سكوت الإدارة مثلا لمدة معينة، قرارا إداريا حقيقيا وإن كان سكوت الإدارة من حيث المبدأ يعبر عن قرار رفض فقد يمثل أحيانا قبول . هذا وتجدر الإشارة بأنه في بعض الأحيان قد يتقلب القرار الإداري إلى مجرد حادثة مادية وتتحقق هذه الحالة عندما يكون القرار قد اتخذ بمعزل تماما عن القانون أو أنه مس بصفة واضحة.
الفرع الثاني: القرار الإداري عمل إنفرادي.
يقصد بالقرار الانفرادي القرار الصادر عن إرادة واحدة وهي إرادة الإدارة، إلا أن هذا لا يعني حتما ودائما صدوره عن هيئة أو عون إداري واحد(5) فالطبيعة الانفرادية للقرار قد تشمل في بعض الحالات تدخل عدة هيئات أو عدة إدارات في تحضير القرار، وفي هذه الصورة لا تعتبر التعددية متعارضة مع الطبيعة الانفرادية للقرار، ذلك أنها تقتضي في الأخير تدخل إرادة هيئة واحدة وذلك عندما يتطلب تحضير القرار تدخل عدة هيئات بقصد الاستشارة فقط، ومن ثمة فإن القرار لا يتخذ ولا يصادق عليه إلا من قبل هيئة واحدة وبهذا تكرس الانفرادية (6) لكن تتعقد هذه الحالة عندما يسمح القانون لعدة هيئات بالمصادقة على قرارات ومثالها القرارات المصادق عليها من طرف رئيسي جماعتين فهو نتاج إرادتين أو أكثر وبالرغم من ذلك تعد قرارات انفرادية في آثارها من حيث أن الذين تمسهم هذه القرارات لم يشاركوا إطلاقا في اتخاذها.
إذن فالعبرة في صفة الانفرادية هو إجراء المصادقة الذي تتولاه إدارة واحدة لهيئة إدارية ما وبهذه الميزة يختلف القرار الإداري عن العقد الإداري باعتباره عملا إداريا قانونيا اتفاقيا و رضائيا ينشأ بتوافق إرادتين متقابلتين إرادة السلطة الإدارية وإرادة الطرف المتعاقد(1).
وبالنتيجة فلا يعتبر قرارا إداريا العمل القانوني الذي يكون بتطابق إرادتين ويستوي في ذلك أن يكون كلا الطرفين سلطة إدارية أو أن يكون أحد الطرفين سلطة إدارية والطرف الآخر فردا أو هيئة خاصة ففي كلتا الحالتين يعتبر العمل عقد أو اتفاقا إداريا.
كما أن اشتراك أكثر من فرد في تكوين العمل القانوني الإداري كل منهم يعمل في مرحلة من مراحل تكوينية لا ينفي عنه صفة الانفرادية طالما أنهم يعملون جميعا كطرف واحد ولحساب جهة إدارية واحدة، وتجدر الإشارة هنا أن القضاء الفرنسي قد أخذ بفكرة الأعمال الإدارية المنفردة والتي مؤداها أنه إذا كان العمل القانوني مركبا (يشمل عدة قرارات) وكان بالإمكان أحد هذه القرارات جاز الطعن فيهما على وجه الاستقلال.
خاتمة :
مما سبق يتضح بأن القرار الإداري هو انعكاس لاختصاص أساسي تنفرد به السلطات العمومية، هذا الاختصاص الذي يمكن الإدارة بواسطته أن تعمل على خلق أوضاع قانونية جديدة أو تعديل أوضاع قانونية قائمة أو إلغائها، ومعنى ذلك أن الأمر يتعلق بإنتاج آثار قانونية .
وحيث أن هناك بعض القرارات التي يمكن أن تتشابه مع القرارات الإدارية كقرارات السلطتين التشريعية أو القضائية، فإنه وجب تحديد المعايير المميزة للقرار الإداري وهذا ما سيعمل العرض الثاني إن شاء الله من توضيحه.